Devlet mali krizinde ikinci perde: devlet borçlanmasındaki hızlı artış

 

Devlet mali krizinde ikinci perde: devlet borçlanmasındaki hızlı artış

Mustafa Durmuş

6 Eylül 2020

Devlet mali krizini ele aldığımız yazı dizisinin ilk bölümünde “bütçe açığı” ve “faiz dışı açık” kavramları üzerinden bir tartışma başlatmış ve Türkiye’nin, bütçe açığındaki hızlı artışlardan yola çıkarak, ciddi bir mali kriz sürecine girdiğini vurgulamıştık.

Bu iddiamızın doğruluğunu ortaya koyabilmek için sadece bütçe açığı ile yetinmemek, bunun yanı sıra “Hazine nakit açığına” ve sonuçta bu açıklar devletin borçlanma ihtiyacını artırdığından, devlet borçlanmasının ne durumda olduğuna da bakmak gerekiyor. Çünkü sonuçta devletin mali krizinin son noktası devlet borçlarının geri ödenemez bir düzeye erişmesidir.

Hazine nakit açığı 2 kattan fazla arttı

Öncelikle “Hazine Nakit Açığını” tanımlayarak başlayalım. Bu açık Hazine’nin anlık olarak ihtiyaç duyduğu nakdi, dolayısıyla da borçlanma gereğini gösteriyor. Bu açık son üç yıldır (özellikle de son bir yıldır) çok ciddi bir biçimde artış gösteriyor.

Nitekim bu yılın ilk 7 ayında Hazine nakit dengesi - 141 milyar lira oldu (sadece Temmuz ayında 31 milyar liraya yakın).(1)  Bu 2019 yılının aynı döneminde -68,7 milyar lira idi. (2)  Yıllık ortalama yüzde 12 enflasyon hesabından bu açığın en fazla 77 milyar lira dolayına çıkması gerekirken,  bu açıkta 2 kattan fazla bir artış gerçekleşti.

Hazine Nakit Dengesi

(Milyar TL)

2019 (Ocak-Temmuz)	2020 (Ocak-Temmuz)	Artış hızı (%)
- 68,7	-141,0	205,0

 

Aylık olarak baktığımızda ise; bu yılın Ocak ayında 30,2 milyar lira fazla veren “Faiz Dışı Nakit Dengesi”, Temmuz ayına gelindiğinde  - 71,9 milyar lira açık verdi. Bu da faiz ödemelerini aşan bir sorunla karşı karşıya olduğumuz gösteriyor.

Aslında Hazine geçen yıl Merkez Bankasının yedek akçe hesabında biriken 46 milyar lirayı, bütçe açığını kapatmak için almıştı. Eğer bu para olmasaydı nakit açığı geçen yıl 114,7 milyar lira (68,7 + 46 ) olacaktı. Kısaca, Hazinenin içinde bulunduğu bu kötü durum Korona Salgınından önce başladı.

Sondan önceki durak: devlet borçlanması

Bütçe ve Hazine Nakit Açığındaki hızlı artış devletin daha fazla borçlanmasına yol açıyor. Çünkü Korona Salgınının ekonomide neden olduğu ciddi daralma yüzünden bu açık vergilerle kapatılamıyor ve sonuçta Hazine bunu daha fazla borçlanarak kapatmaya çalışıyor.

Bu çerçevede Hazine, bu yılın ilk 7 ayında net 316,4 milyar liralık iç borçlanma ve 23,9 milyar liralık dış borçlanma olmak üzere toplamda 340,3 milyar liralık bir borç gerçekleştirdi (sadece Temmuz ayında 64,2 milyar lira borçlandı). (3) Geçen yıl aynı dönemde 126,6 milyar liralık iç ve 48,6 milyar liralık dış borç olmak üzere toplam 175,2 milyar liralık bir devlet borçlanması yapılmıştı. Böylece geçen yıldan bu yana net iç borçlanma yüzde 181 oranında arttı. (4)

Devlet Borçlanması

(Milyar TL)

2019 (Ocak-Temmuz)	2020 (Ocak-Temmuz)	Artış hızı (%)
175,2	340,3	181,0

 

Bu kötü gidişatı ‘borç çevirme oranları’nın gelişiminden de görebilmek mümkün.

Borç çevirme oranı yüzde 310

Bu yılın Ocak ayında yüzde 96,6 olan toplam iç borç çevirme oranı Mayıs ayında rekor kırarak yüzde 390,3’e çıktı. Temmuz ayında ise yüzde 309,6 oldu (bu ayda TL cinsinden iç borç çevirme oranı yüzde 102,8 oldu). Yani Hazine, 100 liralık borç anapara ve faizini ödeyebilmek için Temmuz ayında yaklaşık 310 lira borçlanmak zorunda kaldı.(5)

Pahalı borçlan, ucuza borç ver

Diğer yandan devlet iç borçlanması faiz oranının bu ayın ortasına kadar ortalama yüzde 10’un üzerinde olması (6), buna karşılık Merkez Bankası’nın piyasa yapıcı bankaları yüzde 7,34’ten fonlaması (Ağustos’ta likidite sıkılaştırması ile bu yüzde 9,37’ye yükseldi) finans kapitale nasıl bir kaynak aktarıldığının da somut bir göstergesi.

Çünkü bu, Merkez Bankası’nın bankalardan yüzde 10’un üzerinde bir faizle para borçlanırken, aynı bankalara bunun 3 puana yakın altında bir orandan para kullandırdığı anlamına geliyor. 

Ancak bu uygulamanın sadece AKP Hükümetleri dönemine ait bir uygulama olmadığının da altını çizelim. Yani kapitalist sistem içinde devletin Hazinesi finans kapitale böyle bir kaynak aktarmasını hep yapıyor.

Türkiye en yüksek faizi ödüyor

Bu gerçeklik bir şekilde uluslararası kuruluşların raporlarına da yansımış durumda. Öyle ki IMF’ye göre Türkiye, Hazinenin temel borçlanma biçimi olan devlet tahvili biçimindeki borçlanması için ödediği faizlerin en yüksek olduğu ülkeler arasında listenin başlarında yer alıyor.(7) OECD ise Türkiye’nin dünyanın 10 yıllık devlet tahvili faizi en hızlı artan ülkesi olduğunun altını çiziyor. (8)

Kısaca, en yüksek ve en hızlı artan faiz oranından borçlanırken, finans kapitale bunun 3 puan aşağısından faizle borç vererek bu kesime net kaynak aktaran ülkelerin başında geliyoruz. Bu aradaki farkın da vergi mükelleflerinden, dolayısıyla da son tahlilde ekonomide artı değer yaratan işçi sınıfından karşılandığının bilincinde olmak gerekiyor.

Devlet borç stoku son 4 yılda 2 kattan fazla arttı

Devlet borcuna bir de birikmiş borç, yani stok borç açısından bakalım. Brüt devlet borç stoku; 2003 yılının birinci çeyreğinde 275,8 milyar lira iken, darbe girişimi ile politik krizin belirginleştiği 2016 yılının ikinci çeyreğinde bu rakam 742,8 milyar liraya ve 2019 yılının dördüncü çeyreğinde 1.442.1 milyar liraya yükseldi. 2020 yılının ilk çeyreğinde ise 1.574.8 milyar lira oldu. Yani brüt borç stoku son 18 yılda neredeyse 6 kat; 2016 yılından bu yana ise 2 kattan fazla ve bu yılın ilk üç ayında (önceki üç aya göre) yüzde 9’dan fazla arttı.(9)

Devlet Borç Stoku

(Milyar TL)

2003	2016/2Q	2019/4Q	2020/1Q
275,8	742,8	1,442.1	1,574.8

 

Borçlanma limiti aşılmış, kimin umurunda?

Bu noktada altının (özellikle de bütçe hakkı açısından) çizilmesi gereken bir husus var: Siyasal iktidarın geçen yıl yaptığı gibi, borçlanmada yasal limitleri aşması. Yani siyasal iktidarın borçlanma limitleri ilgili yasaya uymadığı gerçeği. Yasaları, Anayasayı görmezden gelmek maalesef içinde yaşadığımız rejimin temel karakteristiği haline gelmiş durumda.

Şöyle ki siyasal iktidar geçen yıl böyle bir limit aşımını, geriye dönük düzenlemelerle borçlanma sınırını yükselterek (ilave 70 milyar lira borçlanma imkânı verildi) yapmıştı.

Bu yılın Temmuz ayı itibariyle bu limit aşıldı. Şöyle ki; devletin bütçe tanımlı net borçlanması 166 milyar 59 milyon liraya ulaştı. Oysa ilgili yasa gereğince (10); Hazine; merkezi yönetim bütçe gelir-gider farkı kadar “net” borçlanma yapabiliyor. Eğer bu limit aşılırsa, toplam limitin yüzde 5’i kadar otomatik, bu da aşılırsa yine yüzde 5’i kadar Cumhurbaşkanı kararıyla ilave borçlanma yapılabiliyor. 2020 bütçesine göre net borçlanma limiti 140,8 milyar lira düzeyinde. Yüzde 5’lik iki artış uygulandığında limit 154,8 milyar lira düzeyine geliyor. Yani Temmuz ayı itibariyle bu limit aşılmış durumda. Bu durumda ya ek bütçe yapılarak yeni bir borçlanma imkânı sağlanacak ya da ilgili kanunda limit artışını öngören (geriye dönük) bir düzenleme yapılması gerekecek.(11)

Ek bütçeye  (şimdilik) yanaşmayan iktidar bir kez daha meşruiyeti tartışılır bir şey yaparak ikinci çözüme yönelecektir. Bunun Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile iyice kısıtlanan bütçe hakkını bir kez daha ihlal edilmesi demek olacağı ise açık.

Bu da; siyasal iktidarın; sadece yüzlerce kalem gümrüklü maldan ilave Gümrük Vergisi almak ya da otomobiller üzerinden alınan Özel Tüketim Vergisi oranlarında yaptığı çok yüksek orandaki (yüzde 60’a varan) artışlar gibi ağır dolaylı vergiler ve temel mal ve hizmetlerin fiyatlarına yapılan zamlarla değil, giderek artan borçlanmayla sürekli olarak artan bütçe açıklarını kapatmak için halktan kaynak transfer etmeye devam edeceğini ortaya koyuyor.

Devlet borçlanmasının diğer yüzü: servet büyütme

Bu durum bir yandan devlet mali krizi riskinin artmakta olduğunu gösterirken, diğer yandan da devlet borçlanması aracılığıyla nasıl bir sömürünün gerçekleştiğini gözle önüne seriyor.

Karl Marx, “Fransa’da Sınıf Mücadeleleri” adlı eserinde, devlet borçlanmasının nasıl mali aristokrasinin sömürme biçimine dönüştüğünü ve bu sınıfın sermayesinin ve servetinin büyütülmesinin bir aracı olduğunu şu sözlerle anlatır (12):

“…Burjuvazinin iktidarı almış olan fraksiyonu devletin borçlandırılmasından büyük çıkar sağlıyordu. Kamu açıkları (bütçe açığı kastediliyor M.D.)  onun spekülasyonunun ve zenginleşmesinin temel objesiydi. Her yıl yeni açıklar olmalı ve her dört ya da beş yılda bir yeni borçlanma gerçekleşmeliydi. Ve her yeni borçlanma finans aristokrasisine iflasın eşiğinde tutulan devleti dolandırmak için yeni fırsatlar yaratıyordu. Devlet en kötü şartlara razı olarak bankerlerden borçlanıyordu. Kamu kredisinin (devlet borcu kastediliyor M.D.) istikrarsızlığı bankaların ani spekülasyonlar yaratmasını sağlıyordu…”

Kısaca kapitalizmin kanunları 19.Yüzyılda olduğu gibi 21.Yüzyılda da, Fransa’da olduğu gibi, Türkiye’de de aynen işliyor.

Kamu zararı

Devlet borçlanması, ödenen yüksek faizler yüzünde finans kapitalin daha da zenginleşmesine ve servetin belli ellerde birikerek servet ve gelir bölüşüm eşitsizliğinin daha da artmasına neden olurken, aynı zamanda çok ciddi kamu zararına yol açıyor.

Örnek olarak; Hazine son 2 yılda altın ve döviz cinsinden tahvil satarak borçlanmaya yöneldi. Öyle ki bu 2 yılda 17 milyar dolarlık altın ve döviz tahvili çıkardı ve bunu bankalara sattı. Bu operasyonların sonucunda kamu bankaları piyasaya döviz sattı. Böylece oluşan 12 milyar dolarlık döviz açığının ortalama maliyeti kabaca 1 dolar = 6.55 liradan hesaplandığında bugünkü kurlardan 8,9 milyar lira kur zararı ve altın borçlanmasının da bugünkü altın fiyatları üzerinden zararı da 12,7 milyar lira olmak üzere, sadece bu iki kalemden toplam 21,6 milyar liralık bir Hazine ya da kamu zararı ortaya çıktı.(13)

Bir başka anlatımla; Hazine'nin son bir ayda yurt içinde döviz cinsi borçlanması 9 milyar dolara yükseldi. Sadece 1 günde 3 milyar dolarlık iç borçlanma yapıldı. Böylece, kamu bankalarının döviz açık pozisyonları, yani kamu bankaları ve Merkez Bankası’nın döviz açığı riski, bu işlemlerle (dolaylı olarak) Hazine'ye aktarıldı. (14)

Bir diğer örnek ise Kamu Özel İşbirliği modeliyle özel sektöre yaptırılan şehir hastanelerinde ortaya çıkan kamu zararıdır.

Çünkü bu yılın sadece son 7 ayında (geçen yılın aynı dönemine göre) devletin şehir hastanelerinin yapımcısı firmalarla döviz cinsinden yaptığı kiralama ve hizmet alım sözleşmeleri gereğince, döviz kurundaki artışlar yüzünden kira ödemesi (TL cinsinden) yüzde 62, hizmet alımı için yapılan ödeme ise yüzde 47 oranında arttı. (15)

Bu verilerden yola çıkarak, Hazinenin borçlanma ihtiyacını artıracak ve toplum için faydalı olmayan, sadece siyasal iktidarların lüks tüketimlerini fonlayan ya da onların bekasına hizmet eden devlet harcamalarından kaçınmak,  böyle açıklar ortaya çıktığında da, bunları Merkez Bankası’ndan borçlanma yoluyla (enflasyonu körüklediği için)  ya da bankalardan borçlanma yoluyla kapatılmasına da karşı çıkmak gerekiyor.

O halde Korona Salgını nedeniyle ortaya çıkan bütçe açıklarını nasıl kapatılmalı?

Bu konuda halktan yana, aynı zamanda da hem iktisadi olarak etkin, hem de adil çözüm; böyle bütçe açıklarının çok zenginlerden servet vergisi alınması, sermayenin, kârların daha yüksek artan oranlılıkta vergilenmesi ve sadece sermayeye sunulan vergi muafiyet ve istisnalarına son verilmesidir.(16)

Nitekim bugün IMF dahi buna benzer görüşleri dillendirebiliyor. Eski IMF Başkanlarından Anne O. Krueger, Korona Salgını ile mücadele sırasında devasa kamu harcaması yapmak haklı görülebilirse de, Salgın sona erdiğinde ortaya çıkacak olan borç dağlarına da çözüm bulunması gerektiğini, hükümetlerin bu yönde olmak üzere faiz oranlarına bir üst sınır getirebileceklerini (finansal baskılama), Karbon Vergisi ve Ek Gelir Vergisi gibi yeni vergilere de başvurabileceklerini ileri sürüyor.(17)

Servet Vergisi, Karbon Vergisi ve Yeşil Alt Yapı Yatırımları gibi önerilerin bugün başta ABD olmak üzere neredeyse tüm Avrupa ülkelerinde artık yüksek sesle dillendirildiğinin ve giderek de bu taleplerin uluslararası çapta destek kazandığının altını çizelim.

Moratoryum, monetizasyon, takas

Ülkenin karşı karşıya bulunduğu çoklu kriz hallerinden biri ve doğrudan devleti etkileyeni devlet mali krizidir. Devlet bütçesini etkileyen sistemik-yapısal sorunlar çözüme kavuşturulmadığı sürece devletin borçlanma ihtiyacı, böylece anapara ve faiz ödemeleri artacak ve borç stokları daha da büyüyecektir.

Nitekim 2003 yılında 130 milyar dolar civarında olan toplam dış borçların (o yıldan bu yana yüzlerce milyar dolarlık dış borç servisi yapılmasına rağmen), bugün 431 milyar doları aşmış (mili gelirin yüzde 57’sine denk) (18) olması bunun en somut kanıtıdır.

Devlet borcunun bir krize dönüşmesi riskini artıran faktörler arasında; borçların içinde döviz cinsinden olan borçların oranının yüksekliği, spot döviz kurunun yüksekliği ve oynaklığı,  faiz (sabit/değişken) ve vade yapısı gibi faktörler sayılabilir.

Ancak bunların içinde spot döviz kurundaki artışlar şok etkisi yaratan en önemli faktör olarak kabul ediliyor. Çünkü spot döviz kuru artışı; hem reel sektör, hem de bankacılık sektörü için liranın değer kaybetmesiyle, sermayenin dolar cinsinden değerinin düşmesiyle, oynaklığın artmasıyla, risk priminin artmasıyla, kısaca risk göstergelerinin kötüleşmesiyle sonuçlanıyor.(19)

Bu göstergeler açısından bakıldığında borç krizi riskinin sadece özel sektör ve bankalar için değil, devlet için de giderek arttığını görmemiz gerekiyor. Dolar kurunun 7,50’ye doğru yükselmesi bunun bir göstergesi. Böylece hem devletin, hem de özel sektörün durdukları yerde lira karşılığı olarak döviz borçları artıyor. Üstelik bu Merkez Bankası döviz rezervlerinin sadece son 7 ayda yüzde 42 oranında azalmış olduğu (20) bir dönemde gerçekleşiyor.

Kısa vadede ödenmesi gereken toplam 171 milyar dolarlık dış borç geri ödenemeyecek bir noktaya geldiğinde, hükümetin moratoryum (dış borçların tamamını ya da bir kısmını ödeyemeyeceğini resmen açıklaması)  ilan etmekten, iç borçlar için de bu borçların reel değerini düşürecek olan monetizasyona (Merkez Bankası’nın karşılıksız para basması başvurmaktan başka bir çaresi kalmayabilir.

Nitekim Blanchard ve Ferry gibi iktisatçılar, Korona Salgını sonrasında öngörülemez bir biçimde artan devlet borçları için çarenin monetizasyon olduğunu, bununla hem devlet borç stokunun aşırı büyümesinin önlenebileceğini, hem de büyümeyi önleyen kemer sıkma gibi önlemlere başvurmaya gerek kalmayacağını ileri sürüyorlar.(21)

Böyle bir durumla karşılaşma ihtimali yüksek olan siyasal iktidarların politik gücü konsolide etmelerinin ve Merkez Bankasını doğrudan kendi kontrolleri altına almalarının ana nedeni de budur.

Bir başka bir yol ise devletin bu borçları, devletin elindeki varlıklarla (gerçek değerlerinin altında) takas etmek olabilir. Yani borca karşılık olarak alacaklılara şirket hisseleri, binalar, arsalar, değerli İstanbul gayrimenkulleri sunulması gündeme gelebilir. T. Varlık Fonu’nun varlığı olan Türk Hava Yolları ve İstanbul Finans Merkezi gibi varlıklar bu şekilde takasa konu edilebilir.(22)

Çözüm: demokratik, laik, sosyal cumhuriyet

Öyleyse bu korku tünelinden hızla çıkabilmek için, öncelikle; bu denli borçlanmaya neden olan gereksiz, verimsiz, toplum için hiçbir fayda sağlamayan, gerçekte hiçbir toplumsal ihtiyacı karşılamayan devlet harcamalarını radikal bir biçimde azaltmak gerekiyor.

Gereksiz devlet harcamalarındaki böyle bir küçülmeye paralel olarak da, çalışma saatlerini düşürmekten başlayarak, kitlesel işsizliği ve yoksulluğu azaltmaya dönük nitelikli ve kalıcı istihdam ve yaşam ücreti sunan,  doğa ile uyumlu sosyal yatırım harcamalarını artırmamız lazım.

Kuşkusuz böyle ekonomik taleplerin,  sınıfsal çıkarları karşı karşıya getirmekle sonuçlanacağından, buna uygun bir demokratik- politik mücadeleyle desteklenmesi şart.

Bu yüzden de Demokratik, Laik ve Sosyal bir Cumhuriyetin kurulmasını savunan siyasal partiler, emek ve kadın örgütleri, çevreci ve toplumsal hareketler bu ülkenin demokratikleştirilmesini, hak ve özgürlüklerin savunulmasını ve barışın tesis edilmesini öncelikle hedef olarak önlerine koymalı ve ekonomik mücadeleyi bunun bir parçası olarak en geniş demokrasi cephesi altında yürütmelidirler.

(sonraki yazı: “Devlet mali krizinden bankacılık krizine giden yol”).

Dip notlar:

(1)     T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, Hazine Nakit Gerçekleşmeleri (Ağustos 2020), https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri.

(2)     T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, Kamu Borç Yönetimi Raporu, No.169, Ağustos 2019,s. 2.

(3)     T,C, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Hazine Nakit Gerçekleşmeleri, agr.

(4)     T.C, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Kamu Borç Yönetimi, agr. S.4.

(5)       T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, 2003-2020 İç borç çevirme oranları, https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri (22 Ağustos 2020).

(6)     T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı,  İç borçlanma ortalama maliyeti, https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri (22 Ağustos 2020); Borçlanma faiz oranının düşük olmasının bir nedeni de İşsizlik Sigortası Fonunda biriken paranın piyasa faiz oranının altından bir faiz oranından Hazine’ye borç vermede kullanılması. Yani işçilerin parası Hazine tarafından kullanılarak bankalara çok daha düşük oranda borç olarak veriliyor.

(7)       IMF, Fiscal Monitor, Curbing Corruption, April 2019, s. 13.

(8)       OECD, Economic Outlook, Trade uncertainty dragging down global growth (21 May 2019).

(9)         T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, Kamu net borç stoku istatistikleri, https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri (4 Eylül 2020).

(10)                     Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun.

(11)   https://www.dunya.com/ekonomi/borclanmada-da-limitler-asildi (19 Ağustos 2020).

(12)     Karl Marx, “The Class Struggles in France, 1848–1850 “, Marx/Engels Internet Archive, www.marxists.org; Devlet borcu ilk kez 12. Yüzyılda İtalyan şehir devletlerinde ortaya çıktı. Daha önce Yunan şehir devletleri de borç kullandı, ancak bu daha ziyade geri iadesiz, katkılar biçimindeydi.

(13)                     https://ugurses.net/2020/08/17/hazne-yerl-dovz-nasl-basyor.

(14)   https://artigercek.com/haberler/bir-ayda-9-milyar-dolara-cikti-hazine-den-bir-gunde-3-milyar-dolarlik-rekor-ic-borclanma (27 Ağustos 2020).

(15)   Erdoğan Süzer, “Döviz devleti kiradan vurdu”, https://www.sozcu.com.tr (3 Eylül 2020).

(16)    Prabhat Patnaik, “ What could be wrong with a Fiscal Deficit”, https://www.networkideas.org (27 July 2020).

(17)   Anne O. Krueger, “Financial Repression Revisited?”, https://www.project-syndicate.org (20 August 2020).

(18)   T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, Türkiye Brüt Dış Borç Stoku (30.6.2020), https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri (4 Eylül 2020).

(19)                     Christian Keller, Peter Kunzel and Marcos Souto, “Measuring Sovereign Risk in Turkey: An Application of the Contingent Claims Approach”, IMF Working Paper WP/07/233, 2007.

(20)   https://www.birgun.net/haber/rezervler-brunson-krizinden-kotu (28 Ağustos 2020).

(21)   Olivier Blanchard, Jean Pisani-Ferry, “Monetisation: Do not panic”, https://voxeu.org (10 April 2020).

(22) Mustafa Sönmez,  “Sıra, borca karşılık varlık satmada”, https://www.al-monitor.com (24 Ağustos 2020).