2020 BÜTÇESİ ÜZERİNE BAZI NOTLAR (3) Katılımcı - demokratik bütçeler için mücadele zamanı

2020 BÜTÇESİ ÜZERİNE BAZI NOTLAR (3)

Katılımcı - demokratik bütçeler için mücadele zamanı

Mustafa Durmuş

9 Aralık 2019

Bütçeler çok önemli siyasal, hukuki,  iktisadi ve yönetsel belgeler. Çünkü: Hükümetlere harcamaları ve gelirleri açısından meşruiyet kazandırıyorlar. Ayrıca bütçeler egemen - yöneten sınıfların en önemli ekonomi ve maliye politikası araçları, sermaye ve servetin yeniden üretimine yardımcı olan araçlar. Bu bağlamda sosyal sınıflar arasındaki mücadelenin en önemli alanları arasında yer alıyorlar. Kuşkusuz siyasal iktidarların demokratik ve sosyal hak ve özgürlükler konusundaki duruşlarının en önemli göstergelerinden biri konumundalar.

1 TRİLYON TL’NİN ÜZERİNDE BİR BÜTÇE TOPLUMSAL RIZA OLMADAN YAPILABİLİR Mİ?

2020 yılında 1,1 Trilyon TL’lik bir ödeneğe sahip olacak Merkezi Yönetim Bütçesinin nasıl kullanılacağına ilişkin olarak toplumun bütününün rızasının alınması ve bu kaynağın her aşamada sıkı bir biçimde denetlenmesi beklenirdi ama (daha öncekiler gibi) bu bütçede de bu gerçekleşmedi.

Oysa üretenlerin, değeri yaratanların, yani işçilerin, emekçilerin, halkın, vergi mükelleflerinin, özcesi ülkede yaşayan herkesin, doğrudan ya da dolaylı mekanizmalar aracılığıyla ödedikleri vergilerin nerelere harcandığını ya da harcanmadığını denetleyebilmeleri gerekir. Bu denetim bütçenin hazırlanması, uygulanması ve sonuçlandırılması sırasında yani bütün bir bütçe sürecinde yapılabilmeli.

Tam da bu ihtiyaçtan dolayı, bir ülkede halkın ne için, ne kadar vergi ödediğinden, bu vergilerin hangi kamu harcamalarına nasıl harcandığından, ne için ve ne kadar borç alındığından haberdar olması ve bu araçları denetleyip yönlendirebilmesine “Bütçe Hakkı” adı veriliyor.

1215 yılında Britanya’da, Magna Carta ile ilk kez kralın vergi toplama yetkilerinin kısıtlanması ve kamunun kontrolüne bırakılması ile başlayan süreç günümüze kadar kurumlaştı ve burjuva demokrasilerinin olmazsa olmazı haline geldi .(1)

DEMOKRATİK HAK VE ÖZGÜRLÜKLER OLMADAN BÜTÇE HAKKI YERİNE GETİRİLEMEZ

Ancak günümüzde bütçe hakkını konuşurken iki önemli konunun altını özellikle çizmek gerekiyor:

(i) Ekonomik ve sosyal haklar kadar, düşünce ve ifade özgürlüğünü, basın ve örgütlenme hakkını ve özgürlüğünü temel bir bütçe hakkı olarak görmek gerekiyor. Çünkü bütçe hakkının olabilmesi ve ekonomik hakların hayata geçebilmesi için öncelikle insanların düşünce, ifade ve örgütlenme özgürlüğüne ve özgür bir basına sahip olmaları lazım.

(ii) Karşılıksız para basarak hükümetlerin örtülü bir biçimde vergi almalarının önlenmesi de bütçe hakkının zorunlu bir parçasıdır. Çünkü monetizasyonla ve ardından gelen yüksek enflasyonla sonuçlanabilecek bir finansman gizli bir vergilendirme demek.

Ülkede olduğundan düşük gösterilse de enflasyon;  paranın değerini düşürerek yoksul halkın gelirinin bir kısmına daha el konulmasıyla, aynı zamanda da değer üzerinden alınan KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerin halkı daha da yoksullaştırmasıyla sonuçlanıyor.

BÜTÇE HAKKINDAN “SIFIR” ALDIK

Türkiye uluslararası bir örgüt tarafından düzenlenen ve bütçe hakkını gösteren ankette 100 üzerinden sıfır puan alan  (bütçe kararlarına halkın katılımı anlamında) bir ülke olarak tarihe geçti. (2)

Yani yönetsel düzeyde, yasa/mevzuat hazırlama düzeyinde ve etkin denetleme düzeyinde halkın doğrudan ya da etkin dolaylı katılımından söz edilemiyor. Yukarıdan aşağıya aşırı merkeziyetçi ve bürokratik bir biçimde örgütlenmiş olan bütçe süreci söz konusu olduğundan halk kararlara katılamıyor.

Raporda, Türkiye’de 2012 yılından bu yana bütçe öncesi hazırlanması/paylaşılması gereken belge ya da dokümanların ya hiç hazırlanmadığı ya da geç hazırlandığı bilgisi de mevcut.

BÜTÇE HAKKINI ORTADAN KALDIRAN UYGULAMALAR

1 Ocak’tan 2020’den itibaren yürürlüğe girecek olan 2020 Bütçesi’ndeki bütçe hakkını ortadan kaldıran bazı önemli hususlar şunlar:

Öncelikle, bütçenin hazırlanması aşamasında; (5018 Sayılı Kanun gereğince merkeziyetçi bir bütçe yapım süreci öngörüldüğünden) ne kadar ve nasıl vergi toplanacağı ve bunların hangi biçimlerde harcanacağı konusunda halka ya da onun örgütlerine danışılmadı. Ayrıca normalde Haziran’da başlayan süreç bir-iki aya kadar düşürüldü.

Bunun alternatifi aşağıdan, yani sokak, mahalle, halk, iş yeri meclislerinden kısaca toplumun en altta, en yereldeki örgütlenmelerinden başlayarak çoğulcu bir bütçenin yapılması. Buna uygulamada “katılımcı bütçe”, “demokratik bütçe” ya da “halk bütçesi” deniliyor ve bu bütçeler bazı Latin Amerika ülkelerinde başarılı bir biçimde uygulanıyor.

İkinci olarak, halkın bütçe süreçlerinden dışlanması yapılan harcamaların ve toplanan vergilerin denetlenmesi sırasında da ortaya çıkıyor ve ülkede gerçek bir bütçe denetimini önleyen uygulamalar şu biçimlerde kendini gösteriyor:

(i) Cumhurbaşkanlığı yetkili

Partili Cumhurbaşkanlığı Sistemi’nde TBMM’nin bütçeyi yapma hakkı ortadan kalktı 2018 Bütçesiyle birlikte bütçeyi artık Cumhurbaşkanlığı hazırlıyor.

(ii) Sayıştay etkisiz

T.B.M.M. adına bütçeyi denetlemekle görevli kılınan Sayıştay tam bir dış denetim yapmıyor, Sayıştay raporlarına göre merkezi yönetim altındaki idareler Sayıştay’a gerekli bilgi ve belgeleri sunmuyor ya da eksik sunuyorlar. Sayıştay da sorunlu olduğuna inandığı tespitlerini Meclis’e havale ederek işin içinden sıyrılıyor.

(iii) “Yedek Ödenekler” yasalara aykırı bir biçimde aşılıyor

 2018 yılında kullanılan yedek ödenek tutarı 56,630, 396,892 TL. (3) Bu tutar genel bütçeli idareler yılsonu toplam ödeneğinin yüzde 7,21’ine tekabül ediyor. Oysa 5018 Sayılı Kanunun 23. Maddesine göre; “yedek ödenek tutarı genel bütçe ödeneklerinin yüzde 2’sini aşmamalı”. Yani yedek ödenek kullanımı yasaya aykırı bir biçimde üç kattan fazla gerçekleşti.  Bu Genel Bütçe ödeneğinden aktarma yapmaya da Cumhurbaşkanı yetkili kılındı. Bu ödeneklerin yüzde 43’ünü Hazine ve Maliye Bakanlığı, yüzde 22 ‘sini ise Karayolları Genel Md. Kullandı.

(iv)Yasal olmayan bir biçimde “Ödenek Üstü Harcama” yapılıyor

 “ Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde ve Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçeleriyle sınırlı olmak üzere getirilen istisna” hükmü dışında ödenek üstü gider yapılmasına cevaz veren bir düzenleme bulunmuyor. Ayrıca gerektiğinde ek bütçe yapılabiliyor. Kaldı ki yasal sınırları içinde (% 2) yedek ödenek kullanma imkanı da mevcut. 

Buna rağmen ödenek üstü harcama yapma norm haline dönüştü ve örneğin 2018 yılında 63.245.103.174 TL oldu. (4) Bu 63 milyar TL’lik ödenek aşımının:  21 milyar TL’si iç ve dış güvenlik hizmetlerinden sorumlu Emniyet, Jandarma, Milli Savunma Bakanlığı gibi kuruluşlarca,  3,2 milyar TL’lik kısmı Diyanet İşleri Başkanlığı’nca,  32 milyar TL’si Milli Eğitim Bakanlığı’nca ve 9 milyar TL’si ise Sağlık Bakanlığı’nca kullanıldı.

(v) Önemli bir miktarda gelir ve harcama “Bütçe Dışı Fonlarda” tutuluyor

Böylece bazı faaliyetlerin Meclis’in denetiminden kaçırılması sağlanıyor. Bu fonlar; Başbakanlık Tanıtma Fonu, Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Özelleştirme Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu ve Savunma Sanayini Destekleme Fonu’dur (SSDF). Ayrıca İşsizlik Sigortası Fonu adlı büyük bir fon Sosyal Güvenlik Kurumu altında yer alıyor.

Bu fonların gelirleri:  Gelir Vergisi, ÖTV, Kurumlar Vergisi, trafik cezaları, milli piyango gelirleri ve asıl olarak da genel bütçeden yapılan aktarmalardan oluşuyor. Gelirleri ve giderleri Meclis onayına bağlı olmadığından siyasal iktidarlara büyük kolaylık sağlayan bu fonların denetimleri ise ciddi bir sorun oluşturuyor. Zira 2010 yılından bu yana Sayıştay’ın denetimine tabi olsalar da, bütçe dışı fon niteliğinde olduklarından diğerleri gibi ödeneklerinin tahsisi konusunda TBMM’nin bir denetimi söz konusu değil.

Bu fonlardan en önemlisi olan Savunma Sanayi Destekleme Fonu’nun toplam askeri harcamaların azımsanamayacak bir gerçekleştirdiği ve geçen yılki varlıklarının toplamının 23,4 milyar TL olduğu dikkate alındığında bu fonun gerçek anlamda denetlenmesi gereği de ortaya çıkıyor.

(vi) “İşsizlik Sigortası Fonu” gelirlerinin önemli bir kısmı amaç dışı kullanılıyor

Ayrıca 130,4 milyar TL’lik büyüklüğü olan bu İşsizlik Sigortası Fonu ile bütçe açığı olduğundan daha küçük gösteriliyor. Bu Fon’un harcama tarafında “Diğer Giderler” dikkat çekiyor. Ancak 2011 yılına kadar Diğer Giderler diye bir harcama kalemi mevcut değil. Hükümet o yıl bu harcama kalemini devreye soktu (2011’de genel seçimler yapıldı). Bu oran 2011 yılında yüzde 13 kadardı. 2018’de yüzde 97’e yaklaştı Yani devlet, katkı ve Hazine faizi olarak Fona verdiğinin hepsini geri almış durumda. (5)

Bu Fondan işverenlere yapılan teşviklerse Fonun mali dengesini bozuyor. Nitekim İşsizlik Fonu 2019 yılı Nisan ayında 390 milyon lira açık verdi. (6) Yani Fon tarihinde ilk kez gelirler, giderlerin gerisinde kaldı.

(vii) Bütçe dışında tutulan harcamalar (“doğrudan yükümlülükler”, “koşullu yükümlülükler” ve “borç üstlenimleri”) bütçeye çok önemli yükler getiriyor

Geçen yıldan itibaren devletin bütçesinde ve kamu finansmanı hesaplarında ciddi düzeyde açıklara neden olan bazı projelerin sözleşmeden doğan ödemeleri nedeniyle kamu açığı artıyor. Bu da kamu borçlanma gereğini ve kamu borç stokunu artırıyor.

Bu, önümüzdeki 25 yıl boyunca yerli ve yabancı büyük sermaye gruplarına kamu kaynaklarının aktarılacağı ve bunun bedelinin de yüksek faiz ödemeleri, vergiler, zamlar ve sosyal harcamalardan kısmak biçiminde tüm toplumca ödeneceği anlamına geliyor.

Böylece Kamu-Özel İşbirliği projelerinin: Kârı sermayeye aktarmanın, zararı kamuya yıkmanın yolu olduğu ortaya çıkıyor.  Öyle ki CHP’nin bir raporuna göre, (7) şehir hastanelerinin 25 yılda kamuya getireceği toplam yük 142,4 milyar doları (870 milyar TL) bulacak. Bir şehir hastanesinin 25 yıllık maliyetiyle 1,200 yatak kapasiteli yaklaşık 29 hastane yapılabiliyor.

Toplam 20 şehir hastanesi için önümüzdeki üç yıl için, devlet kasasından özel sektöre 31 milyar TL kira parası, 26 milyar TL hizmet bedeli olmak üzere 57 milyar 483 milyon TL aktarılacak.  2020 yılı bütçesine 10 milyar 414 milyon TL başlangıç ödeneği konuldu. Bu hastanelere yapılacak yıllık ödemeler 2021'de 16 milyar 808 milyon TL’ye, 2022'de ise 21 milyar 910 milyon TL’ye yükselecek. Devlet kasasından yapılacak bu ödeme 20-25 yıl boyunca artarak devam edecek. Bu rakam Sağlık Bakanlığı’nın bütçesinin yüzde 27,8’ine denk geliyor. (8)

Bu hastaneler için özel sektöre Hazine tarafından dış borç üstlenim garantisi (kredi garantisi) verildi. Bu krediler ödenmediğinde ciddi bir kamu zararı doğacak. Sayıştay bunu usulsüz buluyor.

Bu hastaneler 2017 yılından itibaren faaliyete alındığından ve yine ulaştırma yatırımlarında koşullu yükümlülükler de 2017 yılından itibaren ortaya çıktığından; 2018 yılı bütçesine ulaştırma projelerinin koşullu yükümlülükleri için yapılacak ödemeler de dâhil olmak üzere toplam 6,2 milyar TL tutarında ödenek konuldu. Yeni şehir hastaneleri faaliyete alındıkça, gelecek yıllar bütçelerinde bu ödenek kat ve kat artacak.

Ulaştırma projeleri ise ikinci grup olan koşullu yükümlülüklerin somut örnekleri. Bu projelerle ilgili olarak devlet, ulaştırma sektöründe gerçekleştirilen projelerde talep/kullanım garantisi (otoyollarda araç geçiş garantisi, ya da yolcu geçiş garantisi gibi) sağlıyor.

Önümüzdeki yıl için her iki tür ödeme için 18 milyar TL’nin üzerinde bir ödenek bütçeye konuldu.

Bu iki yükümlülük dışında, KÖİ bünyesindeki projelerle ilgili olarak Hazine’nin 13,2 milyar dolarlık borç üstlenim garantisi söz konusu.  Devletin cömert bir biçimde gelir garantisi verdiği KÖİ sözleşmeleri uluslararası piyasalardan kredi bulmakta zorlandığından bu projelere kredi bulunmasını kolaylaştırmak amacıyla Hazine Müsteşarlığı’na borç üstlenim taahhüdü sağlama görevi verildi.

KÖİ projeleri ile önümüzdeki 25 yıl için hem toplum, hem de Hazine ciddi borç altına giriyor. Bu sözleşmelerin hem bütçe açığını, hem de kamu borçlarının yüksekliğini gizlemenin bir aracı olarak kullanıldığı da ortada. Çünkü KÖİ sözleşmeleri özel finansman olarak görülerek devletin yükümlülükleri yok sayıldı. Bu nedenle Türkiye’nin kamu borcu olduğundan düşük gösterildi. Oysa şehir hastanelerinden kaynaklanan doğrudan yükümlülükler ilave edildiğinde genel devlet borcunun GSYH’ye oranı yüzde 42,2’ye; ulaştırmadaki koşullu yükümlülükler de ilave edildiğinde bu oran yüzde 45,9’a çıkıyor. (9)

(viii) T. Varlık Fonu

15 Temmuz 2016 Darbe Girişimi’nin ardından 1 Ağustos’ta kurulan T. Varlık Fonu’nun bugün itibariyle 200 milyar ABD dolara yakın bir varlığı olduğu, yani 2018 Merkezi Yönetim Bütçesinden daha fazla bir büyüklüğüne sahip bir varlığının olduğu ileri sürülüyor.

İçinde: Özelleştirme Fonu, TMSF, TCZB, Halk Bank, BİST de dâhil olmak üzere toplumun bütününe ait tüm varlıkları barındıran bu Fon, Sayıştay denetimi de dâhil hiçbir kamusal denetime (Meclis, Hükümet ya da Bakanlıklar) tabi değil.  Torba Yasa’ya eklenen bir madde ile T. Varlık Fonu’na Hazine’den kaynak aktarılması mümkün olabilecek.

Fon’un iki icraatı fonun hangi kısmen amaçla kurulduğunu da açıklıyor: Sırasıyla Demirören Grubuna Doğan Medyanın satın alınmasında kullanılmak üzere T. C. Ziraat Bankası’ndan 675 Milyon dolarlık 10 yıl vadeli düşük faizli kredi verildi (10).  İkinci olarak Ali Ağaoğlu’nun Ataşehir Finans Merkezi’ndeki arsası ‘T. Varlık Fonu' tarafından 1 milyar 400 milyon TL’ye alındığı iddia edildi. (11)

(ix) “Diğer Giderler” genel uygulamaya dönüşüyor

Diğer Bütçe Giderleri gibi tanımlanmayan hesaplara kaydedilen tutarlar yükseldikçe mali raporlardan yararlanmak mümkün olmadığı gibi, saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması de gerçekleşmez.

2016 yılı bütçe giderlerinin toplam 55,1 milyar TL’si ve 2017 yılında 65 milyar TL’si “diğer giderler” kaleminden yapıldı. Bu kadar büyük bir kamu kaynağının nereye harcandığı ise bilinmiyor. (12)

Özcesi, bu ülkede hiçbir zaman Bütçe Hakkının tam olarak kullanıldığı ileri sürülemese de, bu hakkın kullanımı ilk kez son yıllarda bu denli imkânsız hale geldi.

BÜTÇE HAKKI HEM EMEĞİN, HEM DE FARKLI KİMLİKLERİN HAKKININ KORUNMASINI GEREKTİRİYOR

Kaldı ki bütçeler sadece sınıfsal perspektiften ele alınmamalı. Zira içinde yaşadığımız toplumda sadece sınıfsal eşitsizlikler ve bunlardan kaynaklı sömürü ve adaletsizlik yok. Ayrıca yaygın bir toplumsal cinsiyet eşitsizliği, farklı etnisitelere, inançlara ve cinsel kimliklere karşı ciddi bir ayrımcılık uygulanıyor. Doğa ise talan ölçüsünde bir sömürüye tabi tutuluyor.

2020 Bütçesinde bırakın bu haksızlıkları, adaletsizlikleri ortadan kaldırmaya dönük önlemlerin yer almasını, ödeneklerin tahsis ediliş biçimlerinden hareketle bunların daha da derinleştirildiğine tanık oluyoruz.

SONUÇ

Sonuç olarak nasıl bir toplumda yaşamak istiyorsak ona uygun bir devlet bütçesi yapmak durumundayız. Yani emek dostu, sosyal refahı etkin bir biçimde büyütüp eşit ve adil paylaştıran, tüm kimlikleri eşit gören, onların haklarına saygılı, halklar arasında eşitlik temelinde kardeşliği önceleyen, toplumsal cinsiyet eşitliğini savunan, kadını güçlendiren ve özgürleştiren ve doğa dostu bir toplumun yönetsel bütçesi demokratik, katılımcı bir halk bütçesi olmak durumundadır.

Böyle bir bütçenin hazırlanma, uygulanma ve denetleme hakkı ise (en az 100 yıllık bir deneyimden hareketle)  asıl olarak yerinden demokrasi pratikleriyle hayata geçirilebilecektir.

DİP NOTLAR:

(1)  Richard Murphy, The Joy of Tax, Corgi Books, 2015, s. 21-22.

(2)  https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey 2017.

(3)  T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2018 Yılı Genel Uygunluk Bildirimi (Eylül 2019),  s. 13.

(4)  Agr.

(5)  R. Hakan Özyıldız, “Devlet İşsizlik Sigortası Fonuna verdiğini geri alıyor”,  http://www.hakanozyildiz.com/2018/11.

(6)  “İşsizlik Fonu alarm veriyor: Nisan ayında 390 milyon lira açık verildi”, https://t24.com.tr/haber (7 Haziran 2019).

(7)  “CHP raporu: Şehir hastanelerinin 25 yılda kamuya getireceği yük 142 milyar dolar”, https://t24.com.tr (14 Kasım 2019).

(8)  Agr.

(9)    http://uemek.blogspot.com.tr/…/kamu-ozel-isbirligi-koi.html (3 Kasım 2019).

(10)               “675.000.000 dolar! Devletin Doğan Medya Grubu'nu satın alan Demirören'e verdiği kredi”, https://t24.com.tr (7 Nisan 2018).

(11)               “Varlık Fonu'ndan tepki çekecek adım! Ağaoğlu büyük bedelle arsa satmış”, https://www.milligazete.com.tr (25 Eylül 2019).

(12)               KOÇ, EAF, TÜSİAD, Merkezi Yönetim Bütçesi Takip Raporu III- 2018/I Bütçe Uygulama Sonuçları.