2018 BÜTÇESİNDE BÜTÇE HAKKINI ARAMAK!

2018 BÜTÇESİNDE BÜTÇE HAKKINI ARAMAK!

Mustafa Durmuş

3 Ocak 2018

2108 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Aralık ayının son haftasında Meclis’te kabul edildi. Böylece hükümete 1 yıllık faaliyetleri için hem resmen onay verildi, hem de vergi toplama ve harcama yetkisi verildi.

Bütçe çok önemli siyasal, ekonomik ve yönetsel bir belge, bir kanun. Sosyal sınıflar arasındaki mücadelenin en önemli alanlarından biri ve egemen - yöneten sınıfların en önemli ekonomi ve maliye politikası aracı. Aynı zamanda hükümetlerin emek, demokrasi, sosyal hak ve özgürlükler konusundaki duruşlarının en önemli göstergelerinden biri.

Bu bağlamda 2018 bütçesi 762,8 milyar liralık bir harcama ve 684,4 milyar liralık bir gelirin, 78,4 milyar bütçe açığının hedeflendiği bir iktisadi ve siyasi belge ve ekonominin bütünü ve toplumsal sınıf ve kesimler üzerinde önemli etkilere neden olacak bir politika aracı niteliğinde.

Böyle hayati etkilere sahip bulunan bir mali kaynağın nasıl kullanılacağına ilişkin olarak toplumun bütününün rızasının alınması ve bu kaynağın her aşamada sıkı bir biçimde denetlenmesi beklenir.

Bir başka deyimle, üretenlerin, değeri yaratanların yani işçilerin, emekçilerin, halkın, vergi mükelleflerinin, özcesi ülkede yaşayan herkesin, doğrudan ya da dolaylı mekanizmalar aracılığıyla ödedikleri vergilerin nerelere harcandığını ya da harcanmadığını denetleyebilmeleri gerekir.

Bu denetim bütçenin hazırlanması, uygulanması ve sonuçlandırılması sırasında yani bütün bir bütçe sürecinde yapılabilmelidir.

Bütçe Hakkı: Parlamenter demokrasinin olmazsa olmazı!

Tam da bu ihtiyaçtan ötürü, bir ülkede halkın ne için, ne kadar vergi ödediğinden, bu vergilerin hangi kamu harcamalarına nasıl harcandığından, ne için ve ne kadar borç alındığından haberdar olması ve bu araçları denetleyip yönlendirebilmesine “Bütçe Hakkı” adı veriliyor.

1215 yılında Britanya’da, Magna Carta ile ilk kez kralın vergi toplama ve harcama yetkilerinin kısıtlanması ve kamunun kontrolüne bırakılması ile başlayan süreç günümüze kadar kurumlaşmış ve burjuva demokrasilerinin olmazsa olmazı haline gelmiştir. Ancak günümüzde bütçe hakkını konuşurken iki önemli konunun özellikle altını çizmek gerekiyor.

Özgürce ifade, basın ve örgütlenme hakkı temel bir bütçe hakkıdır!

Bunlardan ilki bütçe hakkının kapsamı ile ilgili. Genelde bütçe hakkı denildiğinde bu hak eğitim, sağlık, sosyal güvenlik ya da sosyal konut gibi ekonomik ve sosyal haklarla ilişkilendiriliyor.

Oysa en az onlar kadar önemli diğer haklar (özellikle de OHAL koşullarında) düşünce, ifade özgürlüğü, basın özgürlüğü, örgütlenme özgürlüğü gibi temel insan hakları ve bu haklar ekonomik haklardan daha az önemli değil. Bu hakların güvence altına alınmasının kararlı bir biçimde savunulması gerekiyor. Çünkü bütçe hakkının olabilmesi ve ekonomik hakların hayata geçebilmesi için öncelikle insanların düşünce, ifade ve örgütlenme özgürlüğüne ve özgür bir basına sahip olmaları gerekiyor.

Para basma- enflasyon gizli bir vergilendirmedir

İkincisi hükümetlerin vergi dışı kaynak yaratma yollarıyla ilgilidir. Yani hükümetler sıklıkla, topladıkları vergilere ilave olarak, örneğin aşırı miktarda para basma gibi enflasyonist finansman yollarıyla da harcamalarını fonlama yoluna giderler.

Bu, halktan vergi almak biçiminde doğrudan bir etki yaratmadığı için gözden kaçsa da, halkın refahını azaltan, onu yoksullaştıran çok önemli bir yoldur. Bu nedenle de hükümetlerin bu yolla örtülü bir biçimde vergi almalarının önlenmesi de bütçe hakkının zorunlu bir parçasıdır.

Yani özellikle yüksek enflasyon hükümetlerin halktan devlete kaynak aktarmasının, halkın elindeki gelire el koymasının dolaylı bir yoludur. Enflasyon arttıkça bu el koyma oranı da artar.

Bu bağlamda Türkiye’de iki haneli rakamlardaki yüksek enflasyon, hem paranın değerinin düşmesi nedeniyle yoksul halkın gelirinin bir kısmına daha el konulması, hem de hem de vergilerin yüzde 70’ine yakın bir kısmını enflasyonist fiyat hareketlerinden etkilenen değer üzerinden alınan KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerden oluşması adeta bir vergi etkisi yaratıyor ve halkın daha da yoksullaşmasına neden oluyor.

Yüksek enflasyon altında hükümet ise daha fazla borçlanabilmek için faiz oranlarını da yükseltmek durumunda kalarak bu kez bankalar gibi finans kapitale kaynak aktarıyor.

Kısaca sadece ağır vergiler, yüksek kamusal hizmet fiyatlaması ile değil, hem enflasyon hem de artan devlet borçlanması gibi yollarla farkında olmaksızın halka karşı kullanılabilecek türden çok miktarda devlet harcamasını da fonlamak durumunda kalıyoruz.

2018 Bütçesinde bütçe hakkı yok!

Ortaya koyduğumuz bu teorik çerçevede, 1 Ocak’tan itibaren yürürlüğe giren 2018 Bütçesi’ndeki bütçe hakkını ortadan kaldıran bazı önemli noktalar şöyle özetlenebilir:

►Bütçe hazırlanırken (5018 Sayılı Kanun gereğince merkeziyetçi bir bütçe yapım süreci öngörüldüğünden) ne kadar ve nasıl vergi toplanacağı ve bunların hangi biçimlerde harcanacağı konusunda halka ya da onun örgütlerine danışılmadı. Ayrıca normalde dört ay gibi bir sürede hazırlanan bütçe bu yıl sadece haftalara sığdırıldı.

Bunun alternatifi ise, en aşağıdan, yani sokak, mahalle, halk, iş yeri meclislerinden kısaca toplumun en altta, en yereldeki örgütlenmelerinden başlayarak bütçenin yapılması. Buna uygulamada “katılımcı bütçe”, “demokratik bütçe” ya da “halk bütçesi” deniliyor ve bu bütçeler bazı Latin Amerika ülkelerinde uygulanıyor.

►Halkın bütçe süreçlerinden dışlanması yapılan harcamaların ve toplanan vergilerin denetlenmesi sırasında da ortaya çıkıyor. Türkiye’de gerçek bir bütçe denetimini önleyen uygulamalar şu biçimlerde kendini gösteriyor:

(i) Sayıştay tam bir denetim yapamıyor:

T.B.M.M. adına tüm kamu kurumlarının dış denetimini yapan Sayıştay’ın denetimi aslında egemenlerin kendi iç hesaplarının bir kontrolü gibi. Yani yapılan harcamalarla halka dönük hangi ihtiyaçların ne ölçüde karşılandığını içeren bir denetim değil.

Buna rağmen son yıllarda merkezi yönetim altındaki idareler Sayıştay’a gerekli bilgi ve belgeleri sunmadığından ya da eksik sunduklarından Sayıştay’ca son derece daraltılmış bir dış denetim dahi yapılamıyor.

(ii) Yedek ödenek artış sınırlarının yasal sınırların ötesinde aşılıyor:

Sayıştay’ın Uygunluk Bildirim Raporu’na göre (1), 2016 yılında, yedek ödenek tutarı 35.480.714.953,00 liraya ulaştı. Bu tutar, 582.809.360.232,33 liralık genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin yüzde 6,09’una denk düşüyor. Oysa 5018 Sayılı Kanunun 23. maddesine göre yedek ödenek tutarının genel bütçe ödeneklerinin yüzde 2’sini aşmaması gerekiyor.

Yani yedek ödenek kullanımı yasaya aykırı bir biçimde üç kattan fazla gerçekleşti. Böylece yedek ödenek artışı sınırına uymayarak siyasal iktidar Bütçeyi istediği gibi kullandı. Artık bir rutine dönüşen yedek ödenek sınır aşımının 2018 bütçesinde de gerçekleşmesi beklenmeli.

(iii) Yasal olmayan biçimde ödenek üstü harcamalar yapılıyor:

Ödenek üstü harcamalar 2016 yılında 21,3 milyar lira oldu, böylece de toplam ödeneklerin yüzde 3,4’üne ulaştı. Oysa yasa gereğince: “Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde ve Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçeleriyle sınırlı olmak üzere getirilen istisna” hükmü dışında ödenek üstü gider yapılmasına cevaz veren bir düzenleme bulunmuyor (2).

Ayrıca gerektiğinde ek bütçe yapılabiliyor. Keza yedek ödenek uygulaması söz konusu. Ancak hükümet hem yedek ödenekleri yasal sınırın çok ötesinde kullanıyor, hem de ödenek üstü harcamalar yapıyor. Böyle bir seferberlik ya da savaş durumu olmamasına rağmen ödeneklerin neden aşıldığı, bu kaynakların para nereye harcandığı ise bilinmiyor. Bu alışkanlık da sürdürülecektir.

(iv) Önemli bir miktarda gelir ve harcama bütçe dışı fonlarda tutularak bu faaliyetlerin Meclis’in denetiminden kaçırılması sağlanıyor.

Bu fonlar; Başbakanlık Tanıtma Fonu, Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Özelleştirme Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu ve Savunma Sanayini Destekleme Fonu gibi fonlar. Ayrıca İşsizlik Sigortası Fonu adlı büyük bir fon Sosyal Güvenlik Kurumu altında yer alıyor.

Bu fonların gelirleri, Gelir Vergisi, ÖTV, Kurumlar Vergisi, trafik cezaları, milli piyango gelirleri ve asıl olarak da genel bütçeden yapılan aktarmalardan oluşuyor. Gelirleri ve giderleri Meclis onayına bağlı olmadığından siyasal iktidarlara büyük kolaylık sağlayan bu fonların denetimleri ise ciddi bir sorun. Zira 2010 yılından bu yana Sayıştay’ın denetimine tabi olsalar da bütçe dışı fon niteliğinde olduklarından diğerleri gibi ödeneklerinin tahsisi konusunda TBMM’nin bir denetimi söz konusu değil.

(v) İşsizlik Sigortası Fonu gelirlerinin önemli bir kısmı amaç dışı kullanılıyor:

2002 yılında kurulan bu fonun toplam varlığı 116 milyar liralık büyüklüğe erişti. Kuruluşundan Mart 2017’ye kadar Fona 8,3 milyon işsiz başvurdu, bunlardan sadece 5,3 milyon işsize 15 yılda toplam 15,5 milyar lira ödeme yapıldı. Böylece ödeme oranı yüzde 15’te kaldı. Fon genelde amacı dışında, örneğin bütçeye yama yapmak, ulaştırma projelerine kaynak aktarmak amacıyla kullanıldı.

(vi) Bütçenin E Cetveli’nde yer alan ve sayısı her yıl çoğalan “Özel Hesap” uygulaması giderek yaygınlaşıyor:

Bunlar bütçe dışı fonlara benziyor. Bu hesapların ‘Bütçe Dışı Fon’lardan farkı bu hesaplara ait bir kanun ya da yönetmelik vs biçiminde bir düzenlemenin bulunmaması. Böylece bu uygulamalar ile halkın parasının harcanması,
muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesi tamamen etkisiz hale getirilebiliyor, yetkiler TBMM’den alınıp bakanlara verilebiliyor.
Bu, kuvvetler ayrılığına dayalı parlamenter sistemin fiilen işlevsiz hale getirildiğini gösteren çok sayıda örnekten biridir.

(vii) Bütçe dışında tutulan harcamalar (doğrudan yükümlülükler, koşullu yükümlülükler ve borç üstlenimleri):

Bu yıldan itibaren devletin bütçesinde ve kamu finansmanı hesaplarında ciddi düzeyde açıklara neden olabilecek bazı projelerin sözleşmeden doğan ödemeleri nedeniyle kamu açığı artacak. Bu da kamu borçlanma gereğini ve kamu borç stokunu artıracak.

Bu, önümüzdeki 25 yıl boyunca yerli ve yabancı büyük sermaye gruplarına kamu kaynaklarının aktarılacağı ve bunun bedelinin de yüksek faiz ödemeleri, vergiler, zamlar ve sosyal harcamalardan kısmak biçiminde tüm toplumca ödeneceği anlamına geliyor.

Kamu-Özel İşbirliği Projeleri: Karı sermayeye aktarmanın, zararı kamuya yıkmanın yolu…

Bu projeler; “Kamu Özel İşbirliği” ya da “Kamu Özel Ortaklığı” adıyla hayata geçirilmekte olan projeler. Bir rapora göre (3), 2006 -2016 dönemini kapsayan dönemde toplam 135 milyar dolarlık 48 alt yapı projesi yürütüldü ve bunların büyük bir kısmı dış piyasalardan sağlanan 10-15 yıllık döviz kredisiyle yapıldı (1-5 yıllık ön ödemesiz sürelere sahip). Merkez Bankası’na göre, döviz kredilerinin 46 milyar doları bu projelerle ilgili ve bunun 31 milyar doları satın alma garantisine sahip projeler olmaları nedeniyle (Osmangazi Köprüsü ve Avrasya Tüneli gibi) döviz kuru riskine ve talep şoklarına karşı korunmuş durumda. Dolayısıyla bir zarar doğduğunda bu zarar kamuya aktarılabilecek.

Prof. Dr. Uğur Emek’e göre bu projelerden dolayı kamu riski ve zararı nasıl şöyle oluşuyor (4):

1991-2013 yılları arasında Türkiye’de yatırım tutarı 79,2 milyar Euro olan toplam 174 adet KÖİ projesi sözleşmeye bağlandı. Bu projelerle ilgili olarak biri doğrudan (bütçe içinde) ve diğeri koşullu yükümlülük biçiminde (bütçe dışında tutulan) iki tür risk mevcut.

Şehir hastaneleri: Bütçe dışında çıkartılmış devasa sağlık kompleksleri!

Şehir hastaneleri ilkinin en somut örneği. 2016 yılı ortası itibariyle 20 şehir hastanesinin yatırım bedeli 10,2 milyar avro ve Sağlık Bakanlığı’nın bu tesisler için ödeyeceği kira yıllık (doğrudan yükümlülük) toplamda (kira+isteğe bağlı hizmet bedeli) 2,280 milyar avro. Bu kiraların 25 yıl boyunca toplam tutarı ise 57 milyar avro.

Bugüne kadar imzalanan sözleşmelerde yıllık ödeme taahhüdü yaklaşık yatak başına 72 bin avro. Bu haliyle yaklaşık 43 bin yataklı şehir hastanelerinin yıllık hizmet bedeli ödemesi Bakanlık bütçesinin yaklaşık yüzde 39’unu oluşturuyor (hizmet bedeli ödemesi Bakanlığın yatırım bütçesinin 1,7 katı).

Bu ödemeler için merkezi hükümet bütçesinden bu tutarda yeni bir ödenek ayrılacak ya da Bakanlık kendisine tahsis edilen hali hazırdaki ödeneğindeki öncelikleri gözden geçirecek.

2018 bütçesine yansıyan ilk zarar

Nitekim şehir hastaneleri 2017 yılından itibaren faaliyete alındığından ve yine ulaştırma yatırımlarında koşullu yükümlülükler de 2017 yılından itibaren ortaya çıktığından; 2018 yılı bütçesine ulaştırma projelerinin koşullu yükümlülükleri için yapılacak ödemeler de dâhil olmak üzere toplam 6,2 milyar TL tutarında ödenek konuldu. Yeni şehir hastaneleri faaliyete alındıkça, gelecek yıllar bütçelerinde bu ödenek kat ve kat artacak.

4 büyük ulaştırma projesi için şirketlere 22,5 milyar avroluk gelir farkı ödenecek!

Ulaştırma projeleri ise ikinci grup olan koşullu yükümlülüklerin somut örnekleri. Bu projelerle ilgili olarak devlet, ulaştırma sektöründe gerçekleştirilen projelerde talep/kullanım garantisi (otoyollarda araç geçiş garantisi, ya da yolcu geçiş garantisi gibi) sağlıyor. Talep gerçekleşmesi, projeksiyondan düşükse aradaki fark sözleşmede belirtilen ücretten devlet tarafından yatırımcıya ödeniyor (Osmangazi köprüsünde olduğu gibi). Yani ulaştırma yatırımlarında ücretleri kullanıcılar ödüyor.

Gerçekleşen gelir, başlangıçta öngörülen ve özel sektöre taahhüt edilen gelirden düşük olursa aradaki fark vergi gelirlerinden yatırımcıya ödeniyor (bu nedenle koşullu yükümlülük deniliyor).
Diğer bir deyişle bu sözleşmelerde asgari gelir garantisi sağlanıyor. 4 ulaştırma projesinde yatırım tutarı 37,2 milyar avro ve verilen gelir garantisi ise 22,5 milyar avro.

Hazine’nin 13,2 milyar dolarlık borç üstlenim garantisi

Bu iki yükümlülük dışında, KÖİ bünyesindeki projelerle ilgili olarak Hazine’nin üstlendiği bir başka yükümlülük daha söz konusu. Devletin cömert bir biçimde gelir garantisi verdiği KÖİ sözleşmeleri uluslararası piyasalardan kredi bulmakta zorlanıyor. Bu projelere kredi bulunmasını kolaylaştırmak amacıyla, iş zora girdiğinde Hazine Müsteşarlığı’na borç üstlenim taahhüdü sağlama görevi verildi.

Borç üstlenimi mekanizması, KÖİ projeleri kapsamında proje sahibi idare ile projeyi gerçekleştirecek olan şirket arasında düzenlenen sözleşmelerin süresinden önce feshedilmesi ve tesisin kamuya devredilmesi durumunda fesih tarihine kadar yapılan işler için kullanılmış olan dış finansmanın kamu tarafından üstlenilmesi ile devreye giriyor. Resmi açıklamaya göre, Hazine garantili dış borç stoku 2017 Haziran ayı itibarıyla 13,2 milyar dolar olarak gerçekleşti.

KÖİ projeleri ile önümüzdeki 25 yıl için hem toplum, hem de Hazine ciddi borç altına giriyor. Bu sözleşmelerin hem bütçe açığını, hem de kamu borçlarının yüksekliğini gizlemenin bir aracı olarak kullanıldığı da ortada. Bu yönleriyle KÖİ ile bütçe hakkı bir kez daha ihlal ediliyor.

(viii) Yıl sonu kullanım ile başlangıç ödenekleri arasındaki sapma artıyor:

2018 M.Y. Bütçe Kanunu Tasarısında bütçe harcamalarının GSYH içindeki payı yaklaşık yüzde 35. Bütçe dışında kalan diğer harcamalar dâhil edildiğinde bu oran daha da büyüyor. Diğer yandan bütçedeki başlangıç ödeneklerine bağlı kalınmıyor, genelde fiilli kullanımlar başlangıç ödeneklerini aşıyor. Öyle ki Sayıştay’ın adı geçen raporuna göre (5), 2016 yılında başlangıç ödeneğini en fazla aşan 20 kurumdaki sapma oranları yüzde 64 ile yüzde 481 arasında değişiyor.

(ix) T. Varlık Fonu:

15 Temmuz 2016’daki darbe girişiminin ardından, 1 Ağustos’ta kurulan T. Varlık Fonu’nun bugün itibariyle 200 milyar dolarlık bir varlığı olduğu, yani 2018 M.Y. Bütçesi’nin büyüklüğüne sahip bir büyüklüğünün olduğu biliniyor.

İçinde Özelleştirme Fonu, TMSF, TCZB, Halk Bank, BİST de dâhil olmak üzere toplumun bütününe ait tüm varlıkları barındıran bu Fon, Sayıştay denetimi de dâhil hiçbir kamusal denetime (Meclis, Hükümet ya da Bakanlıklar) tabi değil. Uluslararası denetim firmalarınca denetiminin yaptırılacağı ileri sürülse de şu ana kadar her hangi bir denetim raporu ya da faaliyet raporu açıklanmadı. Dahası Torba Yasa’ya eklenen bir madde ile T. Varlık Fonu’na Hazine’den kaynak aktarılması mümkün olabilecek. Bu fonun varlığı da bütçe hakkının ihlali demektir.

Başkanlık sisteminde bütçe hakkının adı yok!

Bu yeni rejim altında, kimden ne kadar vergi alınacağı, kimlere vergi muafiyet ya da istisnası tanınacağı, hangi kuruluşlara ne kadar ödenek verileceği, ne kadar borçlanılacağı gibi bütçe hakkını doğrudan ilgilendiren konular hükümetin ya da Meclis’in uhdesinde değil, Cumhurbaşkanlığının uhdesinde olacak.

Şöyle ki 161. Madde ile artık Bütçe kanun teklifi Hükümet tarafından değil, Saray’da hazırlanacak ve bu teklifi Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne Hükümet değil, Cumhurbaşkanı sunacak. Meclis’in bu teklifi reddetmesi (kanunun çıkarılamaması) durumunda, bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacak.

Böylece fiilen bütçe yapma yetkisi Meclis’in elinden alınmış olacak. Keza bütçe denetiminin son aşaması olan Kesin Hesap Kanunu Tasarısı da Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulacak. Böylece bitmiş bir yıla ait bütçe sürecinin resmi olarak sonlandırılmasında da son sözü Cumhurbaşkanı söylemiş olacak.

……………
(1) Sayıştay Genel Uygunluk Bildirim Raporu, Eylül 2017, s. 20-21.
(2) Agr. s. 29.
(3) BNP Pariba, EM Strategy: Turkey- Economy and Markets, December 2016.
(4) http://uemek.blogspot.com.tr/…/kamu-ozel-isbirligi-koi.html….
(5) Sayıştay, agr., s. 19.